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国有企业与国有资产管理体制改革(国资委副主任邵宁)
2013-07-26 10:57:13   评论:0 点击:

    国有企业改革是从计划经济到社会主义市场经济体制最重要的改革之一,是国民经济微观主体的改造。这项改革有两个特点:第一个特点是风险非常大。一是社会风险大,改革初期有几十万家国有企业,近八千万国有企业职工,这是除农民之外中国最大的社会群体。既然是改革,就必然涉及利益调整,只要有利益调整就容易出现不稳定事件。二是舆论风险非常大。这项改革自始至终伴随着巨大的争论,有各个方面的说法,以前主要是批评搞私有化、损害职工权益,现在的说法是国进民退。

    第二个特点是挑战性非常大。这项改革对中国来讲,是一项没有成功经验可以借鉴的探索。在中国国有企业改革之前,讲国有企业改革,一般是两种情况:一是原苏联、东欧社会主义国家的国有企业改革,其改革的性质是在政权更迭基础上的全面私有化,改革在经济上并不成功,而且社会代价非常大。第二种情况是欧洲资本主义国家的国有企业改革,典型的是英国撒切尔的改革。应该说,这些国家的国有企业改革在经济上是成功的,但是它们的社会背景与我国完全不同。这些国家有很发达的市场体系、整个经济背景是市场化的,而且国有企业数量很少,股份制以后很容易融入到市场体系中去。因此,这两种模式都不适合于中国。

    中国的国有企业改革必须走出一条自己的改革道路。这几年,中国国有企业改革确实取得了重大进展,面貌发生了重大变化。十年前朱基总理开始着手国有企业改革脱困,1998年是第一年,现在应该说局面完全不一样了。而且我们体会,中国国有企业改革从思路、方针、措施到方式都是从中国国情出发的,并没有照搬哪个国家的模式,所以中国国有企业改革的进程是值得深入研究的课题。

两组改革实现国有经济布局的根本性调整

    1998 年之前国有企业改革做了很多的工作,基本处于起步和探索阶段,真正动真格攻坚碰硬是从1998 年三年改革脱困开始的。到目前为止,我们已经推动的改革是两组,第一组改革包括国有中小企业改革、国有困难企业关闭破产以及再就业和社会保障体制建设等三个方面的内容;第二组改革是国有资产管理体制改革和针对国有大企业的特定改革。

    第一组改革主要操作时间是1998年到2003 年。包括三项内容,第一项是国有中小企业改革。放开搞活国有中小企业,抓大放小,这是这项改革方针的标准说法。实际操作过程中是国有经济从中小企业层面全面退出。这种退出曾引发很大争议,被指搞私有化。实际上,这个问题不是一个意识形态问题,是一个经济规律的问题。为什么国有经济要从中小企业层面退出去,是因为国有经济在这个层面没有比较优势,不具备竞争力。从企业治理的角度,世界上所有的企业可以分为两类:第一类是股东直接经营管理的企业;第二类是股东不直接经营管理的企业,通过委托代理关系进行管理。从治理的效率上讲,肯定是前者要高,因为它的利益很直接、关切度非常高;而委托代理是有成本的,多一层代理就多一层成本,效率也会降低。所以,企业治理首选的应该是股东直接经营管理的模式。只有当企业大到一定程度,单一股东难以筹资,而股东个人的能力也不足以把企业管好的时候,才开始出现依靠委托代理关系进行管理的企业,就是股权比较分散的公众公司。从公司发展史来看大概就是这么一个逻辑:能直接管的都是直接管,所以世界各国中小企业都是股东进行直接管理,个体企业、家族企业、合伙企业等,只有极少数的大公司才采取股权分散的、委托代理的模式进行管理。

    我们的国有企业可以理解成为一种特殊形态的公众公司,股东不可能直接经营管理,客观上存在着多层次的委托代理关系。所以国有企业即使改革的好,它也只适合大企业,而不适合中小企业。因此,中央采取多种国有企业与国有资产管理体制改革形式放开搞活、抓大放小的方针,是符合企业发展规律的。

    国有中小企业改革的过程,实际就是一个国有经济从中小企业层面主动退出的过程。前些年这项改革的力度很大,主要由地方政府推动,具体形式是产权制度改革加上身份置换。产权制度改革可能表现为企业改制,也可能表现为企业的出售;所谓身份置换是一种补偿,以减少改革的阻力。到目前为止,从全国角度来看这项改革已基本结束,国有经济基本上从中小企业的层面实现了退出,我国国有经济的战线大大收缩。国有经济的布局从一个面状布局变成块状布局,国有企业主要布局在大企业这个层面。国有中小企业改革从根本上改变了国有经济的布局结构。

    第二项改革是国有困难企业政策性关闭破产,是这一阶段最困难的一项工作。前些年为什么有这么多的国有企业破产,为什么有这么多国有企业职工由于企业破产而下岗,各个方面有不同的解读。有人说是机制问题,国有企业机制陈旧没法和民营企业竞争,也有人说国有企业的问题主要是管理问题。

    机制问题、管理问题都存在,但是这几年我们感受最深切的是一个结构性的问题,是转轨国家所面对的一个非常特殊的结构性问题。所有转轨国家,经济建设都是分成两个阶段。我们国家就是一个典型的转轨国家。解放后到改革开放之前,我们开展了大规模的经济建设,建成了一个完整的、门类齐全的工业体系,但这个工业体系是按照计划经济的模式建立起来的。改革开放之后,我们转向市场经济以后的发展模式就完全不一样了。

    我们的经济体制改革是从计划经济转向市场经济。这个转的过程中,既要求宏观管理体制的转变,同时也要求经济主体要从计划的轨道转向市场轨道。但是转的过程就发现,由于种种的先天不足,有一些企业转不过来,或者是转过去以后没法生存,形成一批由于转轨造成的困难企业。到底是哪些企业转不过去呢?我们当时分析具有普遍性的有三种情况。第一种情况是布局定位不合理的企业,这个布局定位不合理包括单个的企业定位不合理,也包括行业布局不合理,还包括一些区域性的布局不合理。单个企业布局不合理最典型的是“三线”企业,建在最深远的山沟里,运输成本是最高的、周围没有社会依托所有的负担都是自己的、信息是最闭塞的、离市场是最远的、最留不住人才。建厂之初的隐蔽性条件都成了它进入市场参与竞争的障碍,它没办法和其他企业竞争。

    区域性布局定位不合理是什么问题呢?就是工业布局与当地的资源没有任何关系,跟当地的市场也没有关系,完全是从外部复制进去。这些企业用于生产的原材料当地没有,外面买了以后运进去加工;加工完以后当地又没有市场,再运出去销售,这一进一出就比别的企业成本要高很多。所以,这些企业在充分竞争以后是没有办法生存的,比如青海省原先的产业布局就是非常典型的例子。

    第二种情况,经济发展格局的变化造成了比较优势的变化,这种类型是造成破产企业最多的,下岗职工最多的。在计划经济时期,我们的经济发展格局是城乡分割的,城市搞工业,农村搞农业。改革开放之后,农村开始工业化。农村的工业化是从劳动密集型产业起步的,因为它资金门槛最低,技术要求也比较低。开始是乡镇企业,后期是民营企业,当农村的劳动力密集型企业形成规模之后,它要跟城市的同类企业形成竞争关系。而这种竞争中的比较优势不在城市工业,而是在农村企业。因为劳动密集型企业资金技术门槛很低,基本的竞争基础是人工成本,而这一优势显然不在城市。一旦农村的劳动密集型企业形成气候,最后的结果就是把城市的同类企业统统逼垮,这些城市企业就必须退出市场。比如说上海的纺织工业原先是最好的,职工曾有55 万人,现在只剩一万多人;上海的轻工也曾是最好的,原先有40 万人,现在剩下的也是一万多人。这意味着上海的纺织行业、上海的轻工行业95% 以上的职工都下岗了。能说上海企业管的不好吗?它们是管理得最好的,但存在转轨过程中的结构问题。这种类型造成的企业破产和职工下岗规模是最大的。

    第三种情况是历史欠账太多。这个欠账包括几种类型,资源枯竭的矿山,改造不足的老企业,先天不足又没有资本金、大项目等。

    布局定位不合理、经济发展格局的变化、历史欠账太多,就形成了一批转轨转不过去的企业。这些企业之所以困难,主要是由于经济转轨造成的,在计划经济的格局下这些企业不会出事,“三线”企业只要国家不断支持就不会出问题,城市的劳动密集型企业只要农村不搞工业也不会出问题。但是,由于经济转轨,它们就变成困难企业了,这是转轨国家必须面对的一个特殊的结构性问题。

    之所以要强调问题的性质是结构问题而不是管理问题,是因为性质不一样,它的政策含义和需要做的政策准备是完全不同的。如果是管理问题,那我们解决问题的办法是加强企业管理,实在不行就换班子,是不需要花很多钱的;但如果是一个结构问题,解决问题的方式只能是调结构,而调结构是需要花大钱的。现在回过头去看,我们当时的政策准备是不够的,尤其是改革成本准备不足。

    这一批由于经济转轨造成的困难企业,在上世纪90 年代初开始出现,并随着市场竞争的加剧迅速增加,成为政府的包袱和社会稳定的隐患。而且1998 年进行了财政体制改革,对竞争性国有企业经营性亏损的补贴“断奶”,问题就变得非常尖锐。这些企业怎么办?按说在市场经济条件下,这样的企业只能破产,而我们国家第一部《破产法》1986 年就颁布了,但问题是没法操作,因为没有讲清楚安置职工的问题,破一个企业是容易的,问题是职工怎么办。

    对于这批困难企业,解决问题的突破口是国有企业的政策性关闭破产,这项工作是1994 年开始试点,1998 年全面铺开的。政策性关闭破产工作的特点大概是两个,第一个是完全由政府操作。每破一户企业都是由政府组织清算组进入企业,做职工的工作,保持企业的稳定。第二是保证安置职工。所谓保证安置职工在政策上就是保证每一个破产企业职工下岗以后可以拿到一笔安置费。当时由于财政困难,一时拿不出来这么多钱,所以规定破产企业的剩余资产和土地使用权的转让收入优先安置职工,剩下的钱再还债权人,如果安置职工的钱不够由财政兜底。这实际上是用债权人的钱安置职工,是一个无奈的政策选择。

    即使是政府组织、即使是政策上保证安置职工,这项工作也做的非常艰苦,是这几年做的最难的一项工作。企业破产对职工的利益冲击非常大,而且安置费标准不高。在90 年代后期,每个破产企业职工拿到的安置费是两万元左右,有一些地方企业还拿不到这个标准。当然另外一方面,我们还有一套再就业系统,还可以帮助下岗职工再就业,但是失去岗位、失去国有身份,对职工来说是一个很难接受的事情。所以这项工作在推进过程中经常会出现不稳定的问题,各级地方政府、尤其是第一线的同志为此付出了艰苦的努力。

    尽管这项工作非常艰难,但是它的意义非常重大。通过这种方式,大量困难国有企业退出了市场。这项工作2008 年已经结束,2009 年还有一点收尾的工作,现在可以报一个总账:政策性关闭破产,一共破掉4980 户国有大中型企业,涉及职工967 万人。这是一次空前规模的结构调整。国有困难企业政策性破产工作的意义是什么?第一,困难企业退出市场的通道被打开,只有困难企业能够退出市场,市场经济优胜劣汰的机制才能发挥作用,结构才能优化;第二,我们用这种方式大量化解了经济转轨造成的结构性矛盾。第三项工作,再就业和社会保障体系建设。经济的转型要求社会保障模式转变,按说社会保障体系建设不是国有企业改革范畴中的问题,但它是一项重要的配套改革。社会保障体系不改革,国有企业改革没法推进。

    在计划经济时期,国有企业的职工有一套非常完善的社会保障制度,包括退休、医疗和住房分配,这套保障制度的基础是单位保障制度,所以人是不能离开单位的。这样一套制度在计划经济时期没问题,因为那个时候企业和政府是一本账,在保障方面开支多一点给政府就少交一点,如果这方面开支还不够政府要给补贴。转到市场经济以后,这套保障制度就没有办法运转了,因为企业进入市场以后,企业本身就成为一个没有保障的主体,每个企业都不能说在市场竞争中能永远立于不败之地。此时要一个自身有风险的主体去对职工进行保障,就行不通了。在市场经济条件下,保障必须是社会保障,不能是单位保障。所以新的、社会化的保障制度需要建立,否则对国有企业改革会造成两个方面的问题:第一是人不能流动,第二是社会没有安全网。
在1998 年前后,新的社会保障制度的建设是滞后的,我们曾经面对过一个非常危险的时期。当时三年改革脱困的攻坚已经开始,国有企业改革开始加大力度,无论是改制还是破产,职工下岗是不可避免的,问题是职工下岗以后社会上没有一个安全网。所以,1998 年上半年,各地出事很多。建设一个完善的社会保障体制需要一个过程,它不是一个短期性的任务,无论如何也赶不上。所以,当时党中央国务院做出了一个重大决策,就是建一个替代物——再就业中心。

    再就业中心有四项功能,第一是给下岗职工发基本生活费,第二是给下岗职工缴基本保险,第三是对下岗职工进行就业培训,第四是给下岗职工介绍工作。所以在1998 年之后的几年中,再就业中心对改革发挥了非常大的支持作用。再就业中心发挥社会安全网作用的同时,我国的社会保障体系也在加快建设。到2003 年左右的时候,社会保障体系基本完善,所以又出现一个新的概念“并轨”。原先再就业中心是一条轨,社会保障是一条轨,现在大家都能进入社会保障体系,再就业中心的历史使命完成了。但再就业中心在这五、六年左右的时间中起的作用是非常关键的,保证了当时这一段改革时期的社会稳定。

    这是第一组改革的三项工作。这一组改革是非常关键的,一方面根本性地改变了国有经济的布局结构,同时通过优胜劣汰的机制大量化解了结构性问题,没有这一组改革的攻坚就没有今天国有经济相对比较好的局面。同时这组改革也是社会风险最大的改革,对社会的冲击是很大的。破产会造成职工下岗,企业改制使职工从国有企业转到非国有企业,这也是职工不情愿的。现在回过头去看,幸亏当时的社会承受能力强,三年改革脱困虽然有很强的行政色彩,但形成了一个大家能够支持改革,能够理解改革,甚至能够承担一些改革所造成的个人损失的社会氛围,否则改革是非常难以推进的。

    前不久通钢、林钢改制出现的问题按性质是属于这一组改革的内容。我们大致是这样一种判断,方向没有问题,程序上没有大的问题。主要原因是,这几年社会舆论变化、职工维权意识强化,职工不愿接受民营企业管理。而操作者在职工思想尚不通的情况下改制推得过急。出事之后,国务院国资委马上向各地国资委打招呼:第一,坚持改革的方向。第二,严格按照政策规范操作。第三,加强待改制企业的班子建设,保证第一线领导得力。第四,保证透明度,强调职工参与,职工一时不能接受改制方案时,不能强行推动。第五,企业改制事先要进行风险评估。总体上看,社会环境的变化对改革提出一些新的要求,改革的方向不会变,但改革的推进要更加谨慎。
 

第二组改革是2003 年之后针对国有大企业的改革。

    首先是国有资产管理体制改革。党的十六大决定启动国有资产管理体制改革,是一个意义非常重大的决定。严格地讲国有资产管理体制改革也不属于国有企业改革的范围,是政府层面的改革,但是它也是国有企业改革一项重要的配套改革。有人讲国有企业搞不好,是因为国有资产是无主资产、是无人负责的。国有资产管理体制改革就是为了改变这一状态,使这笔资产能够有人关心,有人负责。

    国有资产管理体制改革之前,国有企业的管理体制是多头管理。从政府的角度讲,管人管事管资产若干条线,许多部门都可以指挥国有企业,都可以直接介入企业的经营和决策。实际情况是,企业好的时候多头插手,企业困难了大家都躲得远远的。企业出现重大问题,在政府层面找不到责任机构,没有明确的责任者。从企业的角度讲,受到的指挥、干预很多,但真正应该做的事情没有人做,没有经营指标、没有业绩考核、没有激励和约束,中央企业以前就是这种状态。对这种情况的一个基本判断是,委托代理关系完全没有建立,国有资产的确处于无人负责的状态。这种状况不改变,国有企业是不可能搞好的。

    国有资产管理体制改革初步改变了这种状况。国资委的成立初步实现了出资人职能的一体化和集中化,隔开了其他政府部门对企业的直接干预。最重要的一点是,在政府的层面责任清晰了,如果现在中央企业发展不好,国资委已经没有办法把责任再推卸到任何一个方向上去了。责任到位、责任主体明确,对政府运作来讲是最重要的。
国资委成立之后,就开始建立委托代理关系和激励约束机制,这包括一系列的工作和制度建设。比如,清产核资、摸清家底,这是建立责任制度的基础;建立企业年度和任期经营目标制度,企业要和国资委签责任书;依据经营目标对企业进行考核和评价,有年度考核、有任期考核;依据考核结果确定经营者的薪酬,建立规范的薪酬制度;国有产权的管理强调阳光、透明、进场交易;强化审计和外部监督,保证透明度;改革经营者选任制度,向社会公开招聘等等。这一系列的制度建设实际就是要建立委托代理关系,建立对企业经营者的激励和约束机制。

    第二是针对国有大企业一些特定问题的专项改革。比如针对富余人员问题,专门有一套减员增效的政策。以前的方式主要是有偿解除劳动关系,逐渐转成主辅分离辅业改制。针对国有企业办社会负担的问题,专门有一套分离国有企业办社会职能的政策,现在已完全解决的是企业办中小学和公检法机构的分离问题。针对国有企业内部僵化的用人体制和大锅饭的分配制度,专门有一套企业内部的三项制度改革,即干部人事制度改革、用工制度改革、分配制度改革,方向是能上能下、能进能出、能高能低,引入市场的机制。针对国有企业资源配置不合理的问题,专门有一套推动企业重组的工作。

    第二组改革是针对国有大企业的。目的是完善外部管理系统、转换企业内部机制、解决特定问题。回顾到这里我们就可以理解,为什么这几年国有企业改革能够使国有企业的经济效益有非常明显的改善。1998 年全国国有企业实现的利润是520 亿元,2007年仅中央企业实现利润就超过1 万亿元。实际上通过改革的过程就可以看得很清楚。我们通过国有中小企业改革把国有经济集中到大企业层面了,通过政策性关闭破产把国有大企业中资不抵债、扭亏无望的劣势企业淘汰掉了,剩下都是好企业。对这些好企业,我们通过国有资产管理体制改革优化了它的外部管理体系,而且不同程度地解决了其内部机制问题和历史遗留的特定问题,促使这些好企业向好的方向发展,所以经济效益的改善是必然的结果。

下一阶段深化国有企业改革的思考

    经过这几年的改革和调整,国有经济的布局结构已经发生了根本性变化。中小企业层面基本没有国有企业了,主要靠民营企业,国有经济主要布局在大企业层面,所以下一阶段的改革是以国有大企业为主要内容的改革。目前国有大企业大体上可以分为两种情况。

第一种情况是功能性的国有大企业。主要是这样三种类型:
(1)基础设施和公共产品的供给。
    这个领域公益色彩很重,企业的社会责任和企业自身的经济利益有时候是冲突的,尤其是当市场信号波动很剧烈的时候。为减少对社会的冲击,这样的企业在某种特定的阶段要承受亏损,在这个方向上国有企业可能更好一点。比如2008 年中石油、中石化在成品油价格严重倒挂的情况下保证市场的供应,其他所有制企业也可能很难接受,也很难承受这一点。
(2)重要资源的开发。企业的经济利益和资源环境目标有时是不一致的,而我们现实的情况是企业自律不足、政府监管能力不足。我看到一个煤炭行业的数字:全国煤炭回采率小型煤矿15%-20%,大型煤矿45%;国外发达国家是60%-80%;目前中央企业有两家,一家是72%,另一家是86%。很多小型煤矿基本上采一吨浪费两吨资源,造成非常大的破坏。如果企业缺乏自律、政府监管能力不足的情况下没有实质性的改变,重要资源开发由国有企业控制,可能会更好地平衡企业的经济利益和资源环境的目标。
(3)关系国计民生的重要企业。比如军工企业,带有特殊社会功能或者经济功能,需要要承担特定的社会、产业目标,国有经济需要继续保持控制力。
对这类国有企业下一步怎样改革,我们认为一个是内部改革(这些企业有很多内部改革是滞后的)加上完善出资人管理,再加上行业性的社会监督。行业性的社会监督包括价格控制、服务标准、收入分配、资源配置的安排等,以保证这类企业服务好社会和公众。这个方向可能不会有很多的争议,争议在于竞争性的国有大企业。

第二种情况,竞争性国有大企业。
    对竞争性的国有大企业应该怎样改革,有很多人认为,应该继续退,退完国有中小企业之后,应该继续退国有大企业,最后使国有经济从一切竞争性领域退出。这个概念直到现在还有很多人在讲。我们非常理解他们的出发点。他们的出发点是美国、英国的模式,这些国家在竞争性领域确实没有国有企业。但是我们认为,在中国现实的国情条件下,国有竞争性大企业的存在与发展有着充分的必要性,因此我们不能够再沿用国有中小企业改革阶段的操作方式对国有大企业做简单的退出。为什么?首先是你要退给谁。第一个方向是退给国外的跨国公司,确实有不少跨国公司对优质国有大企业有兴趣,但前提是要控股。问题是这些国有大企业大都关系国民经济的命脉,如果都被国外公司控制了,由国外公司控制中国的经济命脉,对中国的长期经济发展不是好事情,对国民财富的分配也不是好事情。

    卖给国外公司不行,应该可以卖给民营企业,因为民营企业是我们自己的企业。问题是,这又受制于我国民营企业的发展阶段,这个问题我觉得应该深入研究一下,我们不能把民营企业理想化。我们现在有一种把民营企业理想化的趋势,认为只要民营企业介入,一切问题都解决了。实际上,民营企业也有一个发展阶段问题,也有一个现代企业制度建设的问题。我们的民营企业总体上还处于一个家族企业的阶段。这不是说家族企业不好,只是说明一种状态。家族企业有长处,内部是血缘纽带,企业内部的忠诚度很高,内部的管理成本非常低,企业的决策效率非常高;但是它也有缺陷,内部的制度化建设比较差、随意性比较大,内部形不成制衡机制、决策风险大,企业文化是以家族关系为中心,家族以外的人难以受到信任,存在某种程度排外的情况等等。所以,家族企业的形态经营中小企业没有问题,效率非常高,但是不太适合于大企业的管理和治理的要求。

    当然,大家可以希望我国的民营企业可以加快进行现代企业制度建设,但这可能不是一个短期的问题。大概是五六年之前,这曾是社会上比较热的一个问题,很多学者都在研究民营企业如何建立现代企业制度。当时我们也参与了一些研究和研讨。大家比较一致的认识是,中国的民营企业在家族企业阶段上没有很大的发展潜力,必须努力加快向现代企业过渡。研究的结论是,家族企业建现代企业制度需要做两件事,第一件事是引入职业经理人;第二件事是使股权分散化,引入外部投资者或者是上市。
2008 年,我到温州找当时一起研究这些问题的民营企业家座谈,发现至少在温州,家族企业的现代企业制度建设基本没有进展。为什么?当时这些家族企业有很高的积极性去引入职业经理人。但引入职业经理人之后没过多长时间就发生了很多同类的问题:引入职业经理人到企业之后,他们人把企业情况搞明白了,把技术、生产、营销诀窍都弄清楚了,就开始跳槽了,而且不是一个人跳槽,而是带着一个团队一起跳槽,自己去当老板了。跳槽之后到外面建立一个同样的企业,调回头跟原先的企业竞争,使原先的企业损失非常大。这种事情多次发生之后,现在已经没有人再对引入职业经理人感兴趣了。这就是说,中国家族企业向现代企业制度上走的第一步就没有走顺。

    当时在研究这一问题的时候,大家觉得引入职业经理人是一个民营企业家的胸怀问题,要敞开胸怀,不能太狭隘、太局限。现在看来这不是一个简单的问题。这些事情说明什么?第一,说明我国职业经理人阶层的职业操守有问题。第二,中国的法制化建设还不健全,我们没有办法去保护受到损害的人,我们也没有办法去惩罚侵犯他人权益的人。所以,如果说中国民营企业通过引入职业经理人搞现代企业制度建设是一个胸怀问题的话,那么它可能是一个短期性的问题。但是,如果它涉及一个阶层的职业操守问题,再和我们国家整个法制化建设联系在一起,那么这个问题就不是一个短期的问题。因此我们估计中国的民营企业会在家族企业的形态上停留一段时间。
那么现在让我们回到原来的问题,下一步国有大企业怎样改革?

    第一,退给国外企业不行,不能让国外企业控制中国的经济命脉;第二,退给处于家族企业阶段的民营企业,不但有一个职工能不能接受的问题,而且企业的治理、管理、文化很可能出现倒退,对大企业的健康发展不利。所以我们认为在中国现实的国情条件下、在国有大企业改革的现阶段上,已经不能够再简单地沿用前些年国有中小企业改革的办法,把这些大企业简单地退给别人。改革的方式需要一个转变,这就是依托资本市场在国有体制下对这些企业直接进行进行市场化改造,通过上市实现公众公司改革。

    具体地讲,直接依托资本市场对国有大企业进行公众公司改革,就是国资委这几年在积极推进的整体上市工作。整体上市工作的要点是:

    第一,上市模式。这几年国有大企业上市的模式和前几年不一样了。国资委成立之前,很多企业上市是拿出一块优良资产进行包装,是部分上市。现在的方向是整体上市,至少要做到主营业务整体上市,所以现在上市公司整体的业务链是完整的,具备独立经营的能力。现在主营业务整体上市的集团公司,逐步将存续企业消化之后再实现整体上市。

    第二,依托的市场。这几年中央大企业相当一部分是在境外上市,这也引起了很多争议。我们的出发点是这样一种理解,企业的治理水平和所依托的资本市场是直接相关的:如果所依托的资本市场是成熟的、规范的,企业的治理水平也必然是好的,否则资本市场会纠正你;如果所依托的资本市场是不太成熟、不太规范的,那么公司治理水平就主要靠自觉了。所以推动中央企业到境外上市,就是希望把境外成熟、规范的资本市场机制直接引入到企业内部,保证上市之前的重组和上市之后的运作能够达到国际资本市场的要求。现在看,境外上市对企业规范的效果还是非常明显的,不太可能再做假账,透明度明显提高,运作也比较规范,其他方面也很难干预。当然,我们也理解境内市场也需要有一批优质的、规范的上市公司,所以我们的市场选择是境外加境内,就是A+H 的模式。

    第三,最终的体制构造。我们预计,竞争性国有大企业最终的体制模式很可能就是一个干干净净的上市公司,没有集团公司、不背存续企业,完全按照资本市场的要求进行运营。如果改到这样一个状态,就可以为下一步的改革和调整创造非常好的条件,因为调到这种状态就彻底实现了国有资产的资本化,流动性非常好,随时可以调整、也很容易调整。一旦国家需要钱,通过资本市场可以非常顺畅地变现。现在大家对国有经济在不同行业作用的认识还不太一致,以后还会有变化,认为需要控制的国有股可以不动,需要减少一些控制的就可以通过资本市场调整。

    基于前一段时间国有企业改革的实践和对下一步国有企业改革的认识,关于国有经济的布局结构,我们大致有这样一种判断,即在今后一段时间里,中国经济的所有制格局应该能够稳定一段时间。是什么格局呢?就是在中小企业层面完全依靠民营经济,在这一领域民营企业竞争力非常强,国有企业进去也站不住脚;那些特定功能的经济领域,可能是国有企业为主;竞争性领域中的大企业层面有国有、有民营,平等竞争优势劣汰,国有经济和民营经济共同支撑中国经济的发展。
    经过前一轮国有经济布局结构调整,目前国有经济和民营经济在层次上逐步错开了,互补性已经出现。以中央建筑施工企业为例,七、八年之前中央建筑施工企业非常困难,因为拿不到工程。到地方拿工程,地方政府要照顾本地施工企业;到市场上拿工程,中央施工企业在竞争手段上不如民营企业。由于工程拿不到,很多中央施工企业不能按时发工资,并不断出现不稳定事件,以致国务院要求成立一个“中央建筑施工企业改革脱困领导小组”帮助这些企业解决问题。经过这几年的改革、调整、上市,目前这些企业的状态完全不一样了。得益于国内大规模的基础设施建设,这些企业发挥优势往高端发展,现在中央大型施工企业在水电站、高速公路、桥梁、港口、铁路、高端民用建筑等方面的设计、施工能力达到世界一流水平,国际竞争力大大提高。近几年这些企业主动走出去,国际化程度越来越高,有的企业境外实现的利润已经超过一半。这些大型央企作为国际市场开拓者,带领大量中小企业发展。这种互补性已经看得很清楚了。以前这些企业困难的根本原因,在于与民营企业重叠在一个市场层次里抢饭吃;现在错开层次,相互补充,各得其所。

    从大的布局上,现在国有和民营已经逐步在分开,有互补的一面,也有相互竞争的一面。如何看待这种竞争,我们认为平等竞争、优胜劣汰最重要。这几年中央企业竞争不利而退出的案例不少。如纺织行业的华诚集团竞争不过其他企业,最后的结果是整体破产。所以,我觉得进和退是市场竞争的结果,是无法人为设定的。比如,在十年之前,你想让国有企业进做得到吗?站都站不住。那个时候我们心里想的是防止溃退,要溃退就出事了。进与退是市场竞争的结果,去争论谁进谁退没有意义,不如研究一下如何保持和改善平等竞争、优胜劣汰的体制和市场环境,这一点对国民经济发展可能更有意义。

    从宏观的层面讲,我们并没有看到“国进民退”的趋势,中小企业仍是靠民营经济在发展,少量尚没有退出的国有企业仍在退出的过程中。在大企业层面国有和民营企业有竞争,这种竞争完全是正常的,谁胜谁负看具体企业的竞争力,无论结果如何都不值得反应过度。这几年经过改革,国有企业的竞争力有所提高,这在与国外公司的角力中看得很清楚。而且其中相当一部分国有企业已经是股份公司或者上市公司的形态,让这些经过改革的国有企业必须在民营企业面前表现出一触即溃的样子,似乎也是不够合理的。

    对下一步改革的思考大致可以得出两个最基本的结论:第一,下一步的改革以国有大企业改革为主要内容。在体制改革方面,对国有大企业不能简单地退给其他所有制企业,比较现实的办法是在国有体制下直接进行市场化改革,依托资本市场改制为公众公司,实现国有企业的多元化、市场化和国有资产的资本化。第二,在前几年大规模的国有经济布局结构调整的基础之上,在中国现实的国情条件下,目前的所有制结构可以稳定一段时期,在这一个时期关键已不是谁进谁退的问题,而要强调平等竞争、优胜劣汰,尊重市场竞争的结果。

    关于中央企业的垄断问题。垄断问题大家比较关注,也是外部对中央企业责难较多的问题。实际上破除垄断、引入竞争,是国有企业改革另外一条主线,这条主线从来没有逆转过。从目前的情况看,中央企业中确实存在一些特殊企业,其经营含有垄断的因素。第一种情况是真正垄断的企业,国家电网、南方电网、中盐总公司三家;第二种情况是寡头竞争的企业,中石油、中石化,中国电信、中国移动、中国联通。这八家企业的共同特点是,其经营的领域存在市场禁入,且价格由政府控制。这八家企业规模很大,营业收入大体占中央企业的40%,但从增长的贡献看,这八家企业的边际贡献不如其他竞争性企业大。2003 年到2008年的五年中,这八家企业年均营业收入增长19.9%,其他企业是22.8%;实现利润这八家年均增长12.9%,其他企业年均增长26.1%。由此得出第一个结论,垄断性不是中央企业的普遍特征,只是部分企业的特征。

    从八家企业自身的情况看,市场禁入都是有一定道理的。两家电网公司实际上是自然垄断,不可能再建设新的电网。石油和石化行业的销售环节实际上已经放开,炼油环节现在也有很多生产者,包括外资炼厂、地方炼厂;唯一没有放开的是石油开采,石油是不可再生的短缺资源,世界上除美国之外都采取国家石油公司体制,由政府直接控制,我国也只能如此。电信是基础电信网没有放开,增值服务已经放开了。建设一个基础电信网需要巨额投资,现在三家已经不少了,再增加基础运行商可能也不现实。

    由于这些领域的市场禁入都不是没有道理的,在现阶段继续放开或拆分都存在这样或那样的问题。对这样的企业重要的是加强社会监管,监管价格水平、服务标准、成本控制、资源分配等,这是其他国家普遍性的做法。由此我们可以得出第二个结论,对目前具有垄断经营因素的企业,重要的是建立一套完善的社会监管体系,防止企业利用垄断地位损害社会利益和公众利益。现在的问题是,对垄断的责难很多,而研究和建立监管体系做的太少。

下一阶段国有企业改革要做的主要工作

下一步国有企业改革要做的工作大概是两个方面:

第一、做好第一组改革的扫尾工作;
第二、继续推进和深化第二组的改革。


    关于第一组改革的扫尾工作大致是两个方面,一是进一步缩短战线。目前国有经济还没有完全退到位,主要在两个层面,一是地方层面市县级两级基本上退出了,省一级还没有完全退到位,主要是一些厅局机关办的一些中小型企业。在中央企业层面中一些不重要的行业和不重要的企业也没有完全退到位。通过从这些领域退出,可以进一步把资源集中到重要的行业和重要的大企业。但是,具体企业退出的进度受制于各个方面因素的制约,有些企业该退但是可能不具备退出的条件。目前社会承受能力不足,进一步退出的工作会很谨慎,推进不会很快,具体的操作必须根据现实的社会环境去安排工作的进度。

    第二个方面是实现退出方式的有效转换。政策性破产在2008 年结束了,但今后还会有一些企业需要退出,包括国有的、也包括民营的,要依据新的破产法依法破产。依法破产和政策性破产的工作能不能衔接好也是一个非常重要的问题。优胜劣汰、困难企业退出市场是市场经济中的常态,如果政策性破产做完之后,国有企业又不能退了,将带来很大的麻烦。

    关于进一步推进和深化第二组改革,总体方向是进一步推进国有大企业的市场化。由于时间的关系,我只能点点题了。
    第一,继续完善国有资产出资人对企业经营者的激励约束机制。核心问题第一是透明度、第二是考核、第三是薪酬,要实现制度设计和具体政策科学化、合理化和个性化。

    第二,进一步推进产权多元化,目标是通过整体上市,对国有企业进行公众公司改革。

    第三,继续完善公司治理结构,优化委托代理关系。这项工作就是目前推进的董事会试点。通过改变董事会结构,外部董事占到董事会成员的半数以上,解决重大决策一个人说了算的问题,以提高决策的科学性。目前试点的效果还是很明显的。

    第四,进一步推进企业重组。国有企业大都缺乏一个市场化的发展过程,资源配置不一定符合市场竞争的要求,所以结构调整的任务很重,需要通过企业的重组不断优化资源配置,包括企业之间的重组和企业内部的重组。

    第五,持续不断地推进内部改革,改变大锅饭体制。内部体制僵化是国有企业最大的痼疾之一,内部三项制度改革需要持续不断地推进,以逐步实现人事、用工和分配制度与市场接轨。

    第六,管理更加严格,更加科学化。大企业是靠完善的制度化体系运行的。与国外大型跨国公司相比,中国大企业的制度化建设有很大差距,需要进行大量的制度建设工作。第七,进一步减轻企业的负担。 

作者系国务院国有资产监督管理委员

会副主任邵宁,本文是作者2009 年11 月13 日

在国务院发展研究中心“双月学术报告会”

上所做的报告,本刊根据录音整理,有删节,

发表时已经作者本人阅改。

来源:《中国发展观察》 2010年1月